近年来，在“双碳”目标的引领下，中国政府成为ESG实践的重要推动者，中央政府和地方政府出台相关政策，积极应对可持续发展相关风险和机遇，期待持续推进本地ESG能力提升，借助ESG落地工具实现经济绿色低碳转型、提升城市竞争力。本文梳理了地方政府可持续发展、ESG相关政策与实践经验，结合地方政府的探索成果与挑战，提出相关政策建议，为构建中国特色ESG生态体系提供参考。

一、地方政府推进ESG体系建设的背景与意义

全球环境治理的紧迫性催生了负责任投资、ESG标准的快速发展。欧盟通过《企业可持续发展报告指令》（CSRD）、《企业可持续发展尽职调查指令》（CSDDD）、新电池法案和碳边境调节机制（CBAM），将ESG标准嵌入国际贸易规则，给出口企业带来了较大的ESG合规压力。这种“绿色壁垒”对中国出口导向型经济构成了挑战，但也使中国政府加速应对ESG带来的风险和挑战。

中国系统搭建了绿色金融体系，而“双碳”目标的提出，激发ESG成为助力经济社会绿色低碳转型的重要抓手。2015年，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，明确提出“建立绿色金融体系”以及“建立上市公司环保信息强制性披露机制”。随后，中国人民银行等七部门发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出“三大功能”“五大支柱”的绿色金融发展思路。2022年5月，国务院国资委发布《提高央企控股上市公司质量工作方案》，提出“贯彻落实新发展理念，探索建立健全ESG体系”，“立足国有企业实际，积极参与构建具有中国特色的ESG信息披露规则、ESG绩效评级和ESG投资指引，为中国ESG发展贡献力量”，并推动实现央企上市公司2023年ESG相关专项报告披露“全覆盖”。2024年初公布的《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》首次提出，“深化环境信息依法披露制度改革，探索开展环境、社会和公司治理评价”。其后，证监会统筹证券交易所发布可持续发展报告指引和编制指南；财政部对披露准则体系等发布相关政策；国务院国资委发布《关于新时代中央企业高标准履行社会责任的指导意见》，要求切实加强ESG工作，助力培育国际竞争合作新优势。

总体来看，ESG被视为一个生态体系或生态系统，一是从活动环节角度，指与ESG相关的监督、实践、信息披露、评级、认证、咨询及投融资活动相互支持、相互推动，形成一个生态系统；二是从参与主体角度，包括了政府、企业、投资者、市场咨询服务机构、媒体、社会团体、社区和公众等。^〔1〕构建中国特色的ESG生态体系还需要进一步下沉到区域性实践，进一步探索形成可推广、可复制的模式。

在中国经济社会绿色低碳转型和高质量发展关键时期，地方政府需要借助ESG提供发展新动能。一方面，有助于破解环境资源与经济社会发展的矛盾，借助ESG生态体系建设，助力解决传统粗放型发展模式导致的环境欠账、资源压力。同时，良好的ESG实践，有利于吸引更多注重可持续发展的企业，进而打造有利于实现可持续发展的营商环境，为地方的长远发展奠定坚实基础。另一方面，ESG也是应对国际竞争与合规需求的“必答题”。国际供应链的ESG审查日益严格，众多跨国企业为确保供应链的稳定性和可持续性，对供应商的ESG管理提出了更高要求，出口企业必须提升自身的ESG合规能力，地方政府也需要积极应对，引导企业提升ESG管理水平，帮助企业在国际竞争中占据有利地位。

因此，构建中国特色的ESG生态体系，体现了中国经济社会高质量发展的内在要求，也是美丽中国建设的重要抓手。随着ESG逐渐成为政策关切，部分地区率先响应，发布ESG相关政策，开启了区域性ESG生态体系建设探索。

二、地方ESG政策与实践主要内容

北京、上海、苏州等地因地制宜，ESG政策各有创新。虽然几乎同时推出ESG相关政策，但是三地政策制定思路、发布单位、政策内容、影响群体等却有不同。

（一）北京市

2024年3月开展意见征询，6月，北京市发展和改革委员会发布了《关于印发北京市促进环境社会治理（ESG）体系高质量发展实施方案的通知》，提出到2027年，北京ESG高质量发展政策体系逐步完善，生态体系加快形成，在京上市公司ESG信息披露率力争达到70%左右。城市副中心、丰台纳入ESG建设试点。城市副中心探索绿色金融赋能产业发展首创性、集成式制度创新，推动国家绿色技术交易中心落地并开展交易，推进全国温室气体自愿减排交易市场建设，高标准打造全球绿色金融和可持续金融中心。丰台区作为北京市ESG服务生态试点区，研究起草丰台区ESG高质量发展的实施方案，编制丰台区ESG城市发展指数，探索ESG评级方法，评估区内重点企业并形成ESG评级榜单，激励企业提升ESG表现。同时，北京市发展改革委、财政局、公共资源交易中心积极探索ESG在政府采购领域的应用，将披露ESG报告因素纳入了供应商中标条款的政府采购项目。2024年10月，北京提出了2035年全面建成国际绿色经济标杆城市，ESG作为一种重要的政策工具，对北京进一步提高应对环境、社会和治理方面风险和挑战能力，推动经济社会发展，绿色低碳转型具有重要作用。

（二）上海市

2024年3月，上海市商务委发布了《加快提升本市涉外企业环境、社会和治理（ESG）能力三年行动方案（2024-2026年）》，提出到2026年，基本形成上海市政府、行业组织、涉外企业、专业服务机构共同参与、协同发展的涉外企业ESG生态体系，涉外企业ESG理念全面树立，企业ESG能力和水平明显提升。在全球ESG法规政策的影响下，在欧盟碳关税CBAM、电池法案等诸多欧盟环境法案及国际品牌供应链合规的多重绿色贸易壁垒的背景下，出口及外向型企业面对的ESG合规压力增大，有的来源于跨国贸易供应链下游国际品牌方，有的来自于欧盟等地区碳排放相关的环境法案。为了进一步拓宽上海市及长三角地区“走出去”企业获取对外投资合作信息、掌握政策法规、规避投资风险，更专业、更高效突破国际绿色贸易壁垒，加快“走出去”步伐，提升企业自身ESG表现，上海市商务委也组织了对外投资合作服务开放日、商务政策课堂等系列活动。“2024 ESG全球领导者大会”在上海举行，大会发布了由上海交通大学上海高级金融学院牵头撰写的《践行可持续发展之路——2024上海ESG发展报告》，成为国内首份关于地方ESG发展状况的系统性报告。

（三）苏州工业园区

2024年3月，苏州工业园区经济发展委员会发布了《苏州工业园区ESG产业发展行动计划》《苏州工业园区关于推进ESG发展的若干措施》。其后，中新绿色可持续发展研究中心、苏州ESG研究中心、苏州工业园区ESG联盟、苏州工业园区ESG产业创新中心正式揭牌，通过一系列“政策套餐”，引进ESG评级、认证、咨询机构及绿色金融机构发挥ESG学术、产业、资本等多重优势，在更多领域、更深层次与园区交流合作，实现良性互动、互利共赢。2024年7月，苏州工业园区率先发布全国首个区域ESG白皮书《苏州工业园区可持续发展（环境、社会、治理）白皮书》，提请立项全国首个经济开发区ESG评价通则《经济开发区环境、社会、治理（ESG）评价通则》，率先建设区域ESG数字服务平台，努力为园区ESG发展打造更强产业集聚载体、构建更优合作交流平台。

（四）天津市

天津市首先在自由贸易试验区进行了ESG评价方面的探索。2021年，中国（天津）自由贸易试验区发布《企业ESG评价指南（试行版）》，试点开展企业ESG管理水平考核，发布《天津市企业ESG评价报告》《天津市ESG30指数》。2024年8月，天津港保税区在全市率先印发《关于促进环境社会治理（ESG）体系发展 提升环境绩效水平工作方案（试行）》，全面覆盖了ESG发展的多个关键领域，明确了到2027年的发展目标，希望借助ESG落地工具，助力推动高水平对外开放、促进经济高质量发展、解决企业发展实际需求，打造区域国际化营商环境形象。

（五）邯郸市

邯郸市被确定为河北省探索开展ESG评价试点，率先开展ESG评价工作，促进企业自觉履行社会责任。2024年11月，邯郸市人民政府办公室发布《邯郸市开展环境、社会和公司治理（ESG）评价推进高质量发展实施方案》，从环境、社会、治理三个方面设计符合邯郸实际的评价指标体系，开展重点行业企业综合评价，强化评价结果在金融服务、差异化政策支持、优质企业培育等方面应用，探索一条新的绿色发展之路，助力钢铁、焦化等重点行业高质量发展。

（六）深圳市

2025年3月，深圳市发展和改革委员会印发《深圳市推动环境社会治理（ESG）体系建设 助力打造可持续发展先锋城市工作方案（2025-2027年）》，着力构建以企业ESG实践为主体、具有地方特色的ESG标准规范体系为支撑、绿色产业链供应链和投融资环境为核心的ESG生态体系，提升企业在环境保护、社会责任和公司治理方面表现，提高企业全球竞争力、影响力，推动深圳成为国内外ESG高质量发展先行示范区，奋力打造人与自然和谐共生的可持续发展先锋。

总体来看，国内政策具有显著的政府引导特点。政府通过制定政策法规、设立目标任务、提供财政支持等方式，引导企业和社会各界积极参与。政府出台的绿色产业扶持政策，对符合条件的绿色企业给予税收优惠、财政补贴等支持，激发企业发展绿色产业的积极性；设立的节能减排目标，促使企业加大清洁生产投入，不断改进生产工艺，减少污染物排放。这种政府引导模式能够集中资源，快速推动ESG与可持续发展理念的落地实施，形成全社会共同参与的良好局面。

三、地方ESG体系建设面临的挑战

（一）兼顾不同标准带来新增成本

地方政府部门积极推动区域性信息披露、ESG评价标准建立，一方面有利于促进本地企业积极行动，开展ESG相关管理工作。另一方面，由于国际、国家、地区、行业层面或第三方研究机构的ESG标准存在差异，可能导致企业合规成本升高，如果是跨区域经营的企业，可能需应对多套ESG标准和多方监管要求带来的压力。

（二）数据协同治理面临挑战

政府不同部门之间的数据缺乏有效的共享机制，这使得企业在提交数据时面临诸多不便。由于各部门数据统计口径、标准、格式的要求不同，企业需要花费大量时间和精力对数据进行整理和转换。人工核对数据的准确性也耗费了大量人力，不仅增加了企业的运营成本，还容易出现数据不一致的情况，影响政府部门的决策和监管效率。

（三）中小企业资源与能力存在短板

中小企业在实施ESG方面面临诸多困难。由于规模较小，资金有限、人才短缺，对ESG理念和标准的理解和应用能力不足，许多中小企业难以承担ESG相关的咨询、认证等费用，可能导致在满足海外客户要求方面失去了重要的市场机会。这不仅影响了企业的发展，也会制约行业整体的绿色转型。

四、地方ESG体系建设的相关建议

（一）强化政策引导与市场机制的结合^〔2〕

ESG体系也是利益相关方沟通协作体系。一方面，政府部门发布的政策能够为企业ESG发展确立清晰目标与方向，另一方面，市场机制可依据企业ESG表现进行资源的有效配置，二者有效结合才能发挥ESG生态体系的正向激励作用。因此，政企信息通畅特别重要，建议政府部门积极通过政策文件发布与解读，向市场传递ESG相关的披露制度、技术标准、方法体系，重视信息反馈机制的建立，协同建立ESG生态体系。

（二）强化专业性监督与激励

研究发现，地方政府环保注意力能够显著提高企业的ESG表现，强调政策组合和多手段共用来促进企业ESG的提升，重视政策带来的经济不确定性，市场参与主体加强风险管理意识^〔3〕。

建议根据企业的规模和特点，对区域内企业建立分层激励政策。例如，对大型企业实行“ESG评级与税收优惠挂钩”，对中小企业提供“ESG技改补贴”。在政策实施中，更好地发挥市场机制的作用，调动市场参与主体的积极性；加强监管机制建设，提高监管的专业性和有效性，培育和规范第三方机构的发展。

（三）强化金融科技应用

ESG体系建设涉及大量企业数据、市场数据的收集、整理与应用。随着大数据、人工智能、物联网等技术的快速发展，金融科技在ESG与可持续发展领域的应用令人期待。利用大数据技术，有利于低成本、广泛收集和分析企业的ESG数据，为政策制定和企业决策提供科学依据。通过物联网技术，可以实现对能源消耗、资源利用等的智能化管理，推动企业实现节能减排目标。金融科技在ESG生态体系建设中的应用也有助于提升ESG风险管理水平，助力绿色金融产品、转型金融产品创新研发，吸引国际国内多方资金，为实体经济提供更多元化的融资渠道。

总体而言，地方政府的ESG体系建设已从政策探索阶段迈入落地深化阶段，但在标准协同、数据治理协同、中小企业赋能等方面仍面临不少困难与挑战。通过政策引导、生态协同与国际对标，中国各地的ESG体系建设有望实现更多层面的成果，为全球可持续发展贡献中国智慧。

（国新咨询）

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