中国核证自愿减排量（CCER）项目通过“强制+自愿”双轨制支撑“双碳”目标，CCER项目开发需依据方法学，涵盖能源、林业等领域，涉及项目业主、审定机构、交易主体等多方参与。项目流程包括准备、注册、监测、签发等阶段，但面临审核周期长、数据监测难、土地产权复杂、政策稳定性不足、方法学覆盖有限等难点，市场流动性受限、地方标准差异及投资回报周期长进一步制约发展。建议通过前期合规筛选、全流程管理体系、数字化技术应用提升数据可信度，整合资源优化开发效率，推动CCER项目高质量落地。

一、CCER市场基本情况

我国碳资产体系通过“强制+自愿”双轨制逐步完善，市场覆盖范围与金融工具创新同步推进，为“双碳”目标实现提供核心支撑。我国主流碳资产以碳排放配额（CEA）和中国核证自愿减排量（CCER）为核心，两者分别对应强制与自愿碳市场的基础碳信用。2024年9月9日，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》，拟将水泥、钢铁、电解铝行业纳入强制交易市场。2025年3月正式方案发布后，全国碳排放权交易实现扩围，除电力行业共计2257家发电企业外，新增1500家重点排放单位，覆盖温室气体扩展至二氧化碳、四氟化碳和六氟化二碳三类。

碳抵消指控排主体在履约过程中，从碳市场购买一定数量的CCER抵消自身碳排放的整个过程，但抵消比例不得超过应清缴碳排放配额（CEA）的5%。CCER市场价格一般低于碳排放配额价格，因此控排企业更愿意低价购买CCER完成履约任务，为CCER项目业主创造了盈利机会。

CCER项目的前期开发成本主要包括各类文件资料（PDD等）的编写费用、审定与核查机构收取的费用以及委托咨询机构产生的费用。CCER项目的最终收益主要取决于项目产生的碳减排量以及CCER的市场交易价格。

（一）CCER方法学

CCER市场以方法学建设为前提。2023年10月20日，为规范全国温室气体自愿减排交易及相关活动，生态环境部、市场监管总局正式颁布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），并于同年10月24日发布包括《造林碳汇方法学》《并网光热发电方法学》《并网海上风力发电方法学》以及《红树林营造方法学》在内的首批CCER项目方法学。2024年1月22日，CCER市场在北京重启。2024年7月30日，煤矿瓦斯回收利用与公路隧道照明节能两大CCER方法学征求意见稿发布。

2024年9月2日，全国温室气体自愿减排注册登记系统及信息平台发布了首批项目与减排量的公开信息，在CCER重启后全国第一批项目公示中共有29个项目，涵盖碳汇造林、红树林修复、并网海上风电和并网光热发电4个首批CCER方法学。

（二）CCER主要阶段与市场主体

根据《管理办法》，CCER可分为项目开发（审定与登记、减排量核查与登记）减排量交易两大阶段，主要涉及参与主体包括项目业主、碳咨询机构、审定与核证机构、交易机构、注册登记机构及控排企业。

CCER项目开发是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量，这些减排量可用于控排企业清缴履约时抵消或其他用途。经过国家主管部门登记备案的自愿减排项目量，可以在特定的交易机构内进行交易。

从CCER项目开发到交易的全流程分析，主要有主管部门、项目开发主体（项目业主）、审定与核查机构、交易场所、和交易主体基类型参与方。

一是主管部门。《管理办法》搭建了以三级生态环境部门与市场监管部门联动监管、信息共享的权责架构，从分工上明确了市场监管对审定与核查活动的执法权限。

生态环境部主要负责组织建立统一的全国CCER注册登记机构及其注册登记系统、CCER交易机构及其交易系统，组织制定并发布CCER项目方法学等相关管理要求和技术规范；对全国CCER交易及相关活动进行监督管理和指导；指导督促地方对CCER交易及相关活动开展监督检查，查处具有典型意义和重大社会影响的违法行为。

省级及市级生态环境主管部门对本行政区域内CCER交易及相关活动进行监督管理，对于监督检查过程中发现的审定与核查活动问题线索，及时向市场监管部门移交；会同有关部门对已登记的CCER项目与减排量的真实性、合规性组织开展监督检查，受理对本行政区域内CCER项目提出的公众举报，查处违法行为。

市场监管总局会同生态环境部制定并公布CCER审定与核查机构需求信息，对审批申请进行评审，经审核并征求生态环境部同意后，批准CCER审定与核查机构进行相关审定与核查活动；与生态环境部共同组建CCER审定与核查技术委员会，协调解决审定与核查有关技术问题。各级市场监管部门对审定与核查活动实施日常监督检查，查处违法行为^〔1〕。

二是CCER项目开发主体（项目业主）。项目业主是指负责设计和实施温室气体减排项目的单位或个人，需要按照《管理办法》的规定确保项目的开发流程及减排效果符合要求。项目业主申请温室气体自愿减排项目登记前，应当通过注册登记系统公示项目设计文件，并对公示材料的真实性、完整性和有效性负责。

三是审定与核查机构。审定与核查机构按照国家有关规定对申请登记的温室气体自愿减排项目的合规性、方法学、真实性等事项进行审定，并出具项目审定报告，项目审定报告应当包括肯定或者否定的项目审定结论。2024年6月，国家认监委发布首批CCER项目审定与核查资质机构名单，包括能源产业、林业和其他碳汇类型共计5家。

四是交易机构。交易机构主要负责运行和管理全国温室气体自愿减排交易系统，提供全国集中统一的温室气体自愿减排交易与结算服务，全国温室气体自愿减排交易通过交易系统进行，如北京绿交所。注册登记机构为国家气候战略中心，负责全国温室气体自愿减排注册登记系统的运行和管理，通过该系统受理温室气体自愿减排项目和减排量的登记、注销申请，记录相关信息，并依申请出具相关证明。

五是交易主体。CCER的最终需求方为控排企业，购买CCER用以抵消应清缴碳排放配额。此外，碳市场交易主体还包括投资机构、中介机构、个人投资者等直接或间接参与碳市场交易的主体。投资机构如银行、对冲基金等，它们通过投资碳资产、碳基金等方式参与碳交易，追求资本增值；中介机构如碳交易所、清算机构、信息和技术服务机构、碳资产管理公司等为碳市场的运行提供必要的服务和支持；个人也可以通过购买碳排放配额或参与碳基金等方式参与碳市场交易。

二、CCER项目开发的主要流程

CCER项目开发主要包括项目准备、项目注册申请、项目实施及监测、减排量签发申请、监测计划调整确认等。图表2详细列示了CCER项目开发流程。

三、CCER项目开发面临的难点

（一）项目开发与审核难点

2024年9月，中国重启CCER签发流程，目前全国温室气体自愿减排注册登记系统及信息平台内共有11个项目在公示中，67个项目结束公示准备申请登记，14个项目获得登记。目前公示结束的项目中，海风及光热发电项目占比将近六成，尚未有林业碳汇项目进入登记和实施流程。

一是签发流程长。CCER项目尤其是近年升温的林业碳汇项目的签发慢于预期，主要原因是CCER项目审核的严格程度超出预期，审批流程涉及多个部门，审批周期长且需多方协调。审批流程的复杂性还体现在新旧主管部门（生态环境部和国家发展改革委）之间的沟通和经验交流上，这进一步延长了项目审批时间。此外，新机制尚在磨合之中，申请方对标准规范理解不够全面、材料准备不足、以及部分政策边界不够清晰等多种因素导致审批周期拉长。

二是数据规模大。项目开发过程中，数据收集、存证和核查难度较大，需要确保数据的完整性和准确性。在数据的完整性方面，项目运行过程中需收集全面的数据，包括能源消耗、温室气体排放、林木生长量等，数据收集不全面可能导致减排量核算不准确。在数据的准确性方面，首先，监测设备与技术要求高，先进且精准的监测设备是确保数据准确的基础。对于一些需要长期监测的项目，如林业碳汇或垃圾焚烧发电项目，监测设备的耐久性和稳定性至关重要。设备故障或精度不足可能导致数据偏差。其次，数据可能受到人为因素（如操作失误）、环境因素（如恶劣天气）等影响而出现偏差。项目方需建立严格的数据质量控制机制，如定期校准设备、数据审核与验证等。

三是关键证据缺失。例如对于林业碳汇等项目，土地合格性证据不足是主要难点之一。新版CCER造林碳汇方法学（CCER-14-001-V01）要求项目土地在项目开始前至少3年不符合森林定义，但许多项目因时间久远、资料缺失或技术水平限制，难以提供符合要求的证明。

四是林业碳汇项目产权问题。在集体林权制度改革背景下，涉及土地的所有权、承包权和经营权的三权分置。土地所有者、承包人和实际经营人往往不一致，给林权确定造成了一定的困难。

（二）政策与方法学难点

一方面，CCER项目政策稳定性和连续性有限；另一方面，现行CCER方法学覆盖领域远落后于低碳产业发展的需求。例如，农业减排、碳捕集与封存（CCUS）等领域缺乏适用的方法学，制约了相关项目的开发。此外，部分老方法学作废后，新方法学的高要求导致旧项目难以重新登记。

（三）市场难点

一是政策摩擦带来流动性受限。部分地方试点市场对CCER设置了抵销比例、使用时效等实际运行过程中的额外规定，政策摩擦带来的供需错配对市场机制有效运作产生影响。

二是CCER市场还存在交易机制不完善的问题。目前，CCER交易方式主要限于挂牌协议，金融工具创新不足，抑制了市场流动性。此外，现货线上公开交易与线下协议交易缺乏联动机制，线下交易价格远低于线上挂牌价格，不利于交易参与方预判价格变化和识别市场风险。

三是地方试点碳市场与全国市场并存，部分地方标准低于CCER要求，例如林业碳汇项目在地方市场的标准较低，存在“劣币驱逐良币”的风险。

（四）投资难点

CCER项目存在“投资成本高，回报周期长”的难点。咨询机构作为业主方参与CCER项目通常需要大量的前期投资，尤其是在一些技术门槛较高的项目中，如海上风电和光热发电项目。这些项目不仅需要高额的设备采购和安装费用，还需要持续投入资金用于设备维护、监测和管理。此外，林业碳汇和“红树林”项目由于碳汇量的非持久性，引入了风险扣减率，实际签发的CCER量会减少，将降低项目的经济效益。

四、CCER项目开发的相关建议

高质量推进CCER项目开发需贯彻“精准筛选、技术合规、资源联动”原则，辅以持续跟踪政策动态、适配数字化工具，通过全流程第三方智库支持助力CCER项目开发落地。

（一）做好项目前期筛选与可行性研判

CCER项目方法学筛选与前期可行性研判需以合规性验证、方法学适配性和经济可行性为核心，系统推进前期准备工作。一是严格筛查合规性，通过利用卫星影像交叉验证土地历史状态、结合国土部门档案排除生态敏感区、能源类项目需匹配区域电网排放因子基准线并留存电网接入证明等方法规避产权等合规风险。二是筛选适配方法学，优先选择国家已备案的成熟方法学，确保项目类型与技术参数符合方法学适用条件，新兴领域需联合科研机构开发新方法学，明确减排量核算方法与逻辑。三是深度研判经济和技术可行性，通过财务障碍分析（如项目内部收益率分析）、动态评估碳价波动、技术障碍证明（如生物质燃料收集难度）或政策限制（如电网接入条件不足）等层面验证项目依赖CCER收益的必要性。

（二）建立项目全流程合规管理体系

CCER项目合规管理的核心在于全流程标准化操作、动态风险控制与技术创新应用，需紧密结合生态环境部发布的《温室气体自愿减排交易管理办法》等政策动态，构建“文件+数据+技术+制度”四位一体管理体系，结合CCER项目开发监管政策动态调整管理机制，通过强化评审，规避PDD文件模板化漏洞、建立数据动态校验与交叉校验机制、应用标准化监测技术、建立内部合规审查机制四大“防线”，建立政策动态响应机制，实现CCER项目开发的全流程合规管理。

（三）应用前沿技术工具提升数据可信度

在CCER项目开发中应用前沿技术工具提升数据可信度需构建全链条技术体系，融合“物联感知-智能校验-区块链存证-遥感核验”技术矩阵，打通项目开发过程中的数据采集端、数据验证端。通过在数据采集端部署高精度传感器，实时采集能源消耗、碳汇量等核心数据，减少人工录入误差；充分应用AI大模型等技术开展数据处理，校验异常数据，触发人工复核机制，追溯数据全周期异常变动情况，实现定点高效诊断，构建覆盖“端-边-云”的一体化可信碳数据基础设施，推动CCER项目开发进入数字化可信时代。

（四）持续跟踪项目动态，实现资源整合

CCER项目开发过程中需积极引入第三方智库机构，针对业主方CCER项目开发中的全流程风险评估、能力建设、资源整合和融资服务提供专业辅导。一是协助业主方识别方法学失效、政策变动或市场波动风险，制定应急预案；二是为业主方提供系列咨询服务，通过搭建碳管理团队与项目管理体制，展开监测、报告、核查等专项培训促进CCER项目开发能力建设；三是协助对接资源整合与融资服务，设计碳收益权质押、绿色债券等融资方案，吸引投资者或碳基金参与，助力业主实现碳资产价值最大化。

（国新咨询）

注释

〔1〕 生态环境部,市场监管总局，《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》。

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